随着城市化进程的不断加快，“城中村”成为城市发展的另类产品而普遍存在，它在区域位置上属于城市，但却摆脱不了土地利用粗放、人员构成复杂、社会治安堪忧、公共设施缺乏等问题。于是，随着城市面貌和品质的不断升级，“城中村改造”已经成为每个步向现代化的中心城市都无法回避的话题，一场轰轰烈烈的城市改造运动也因此开始如火如荼地进行开来。
应该说，“城中村改造”工程有力的推动了城区建设、改善了居住环境、提升了城市品位、加速了城市化进程，同时在市区土地日益稀缺的情况下，为房地产行业的发展提供了机遇，有效的促进了房地产行业和社会经济的发展。但城中村改造“以小博大”的游戏现状，却暗藏危机！
一、“城中村”改造存在的结构性问题
“城中村”改造作为一项改造任务重、经济利益复杂、所需资金数额巨大的系统工程，长久以来，因为土地出让、规划配套、财务杠杆、开发速度等方面存在的问题，不能均衡各方利益，违背了市场规律，制约了城改项目的健康发展。而在这个非常复杂的系统性工程中，政府、企业、村民，直到普通的消费者和所有的项目合作者，都被卷入其中。如果项目运作顺畅，则参与其中的每一方面都成为最终的受益者。而目前的情况却是无论哪一个城中村改造项目，都在层出不穷的矛盾中摸索前行，在不断的各方博弈中寻求平衡，一旦项目操作过程中的某一环出现偏差，则整盘皆输，没有赢家。那么，这些问题产生的根源又在哪里呢？
一级土地市场和二级开发市场的界限不清，政企责权不明，给土地市场带来了很大风险，也给政府带来了巨大的系统性风险。按照郑州市103号文规定，所有郑州市城中村改造项目都必须经过正规的招拍挂程序，也就是说，政府必须先将拟改造的城中村土地收归国有，进行土地属性的更改、土地上附属物清理等一整套手续之后，方可由企业进入土地市场通过公开拍卖的手段获得土地，而原则上说，企业在缴纳土地出让金后获得的应该是可以立即进行开发的“净地”。而目前的情况却与理想状况大相径庭，往往是企业先于村民、村委甚至所辖区域主管单位进行接触，私下达成一致意见，以支付一定数额定金为代价签署所谓“协议”，之后再由政府介入，将土地收归国有、进入一级土地市场，而最终的招拍挂环节也成为一种流于形式、可有可无的仪式而已。这种畸形的开发流程导致企业先于政府进行一级土地市场的开发，不但违背了基本的开发原则和流程，也为未来项目运作埋下种种祸根：
1、 企业与村民、村委私下签订的所谓协议，由于不符合任何目前国家法律与地方法规，故在法律上对任何一方均没有法定约束力，这种没有正常约束力的协议不但不能保障各方权利，更会成为未来纠纷的源头；
2、 政府没有根据法规首先介入土地开发，而是由企业代办，在这个过程中无法对中间环节进行有效监控，这必然给黑箱操作、违规违纪等各种不良行为留下了巨大的空间，而政府无法对协议内容进行有效监控，甚至大多数村民都不能完全掌握开发商与村委少数当权派达成协议的具体内容，更会导致未来村民、政府、企业等几方利益无法均衡，导致项目运作先天不足；
3、 由于签订此类协议无须向政府缴纳费用，而缴纳给村民的所谓保证金也仅仅是极小的数额，故开发商在前期几乎不用承担任何风险就能获得某个城中村土地的前期实际操作权，大多数开发商目前采用的手段是先以很小的代价获得这种操作权之后再想办法去筹集开发资金。由于这种行为没有任何政府监管，而村民对于企业的资金实力和运作能力也无法进行有效的尽职调查，无疑对未来项目能否健康运作留下隐患；
4、 如果事态能够向好的方向发展，则最终结果皆大欢喜。如果村民与开发商谈判破裂，或企业因各种原因退出项目运作，则所有后遗症必将由政府买单。在整个运作流程中的起点环节就已经如此不规范，可以说政府在项目还未正式立项之时，就已经在承担着巨大的系统性风险，而且这种风险无从规避，只能听天由命。
企业由于自身的局限性，只能从自身利益出发，导致项目的整体运作不能与城市发展方向有机融合，造成多数城中村改造项目的先天不足。城中村改造是一项宏大的系统工程，同时这项工程又必须与城市的整体发展方向相一致，才能保证经过改造后的城中村能够与城市真正融合。在这个过程中，政府应该承担起主导和监管的作用。而目前情况是城中村改造的规划基本由企业完成。作为企业而言，盈利以保证其正常发展是其永远的目的。于是，追求更高的收益率成为参与到城中村改造项目的企业追逐的目标。这一点，从目前郑州市如雨后春笋般出现的众多体量庞大的城市综合体上就体现无疑。与此同时，相关城市绿地、道路配套等公共资源，却因为政府在项目运作之初没有有效参与，或没有进行合理规划，而数量少到可怜，与众多综合体形成了鲜明对比。虽然企业追求开发利润本身并无可厚非，但没有引导、不加节制、不计后果地过度开发土地，则会带来众多后遗症：
1、 由于盲目追求开发利润，加之城中村开发成本高导致住宅利润微薄，目前很多开发商在城中村运作之初就将所有的利润点都集中在了商业开发上。虽然目前大多正在运作的城改项目所处位置均很好，具有一定的商业价值，但并不代表商业价值可以无限开发。巨大的商业体量一旦遇到市场形势出现风吹草动，就会造成销售困难，最终导致开发商资金周转出现问题；
2、 即使在开发的全部过程中，市场一直处于非常旺盛的需求状态，但能够销售良好并不能代表能够运作良好。很多中心城市的案例已经证明，盲目上马大型商业项目导致后期运作困难并非个案，而郑州市某销售非常成功的城中村改造项目中的商业部分，也由于后期运作不好导致整个商业投入使用后客户寥寥，开发商虽然全身而退，却给业主留下了难以承受之痛；
3、 由于缺乏对于市政配套的整体考虑，开发商的通常想法是如何在有限的土地上尽量多盖房子，诸如城市绿地、市政道路等统统不在他们思考范围之内。这样做的结果是居住环境恶化、城市更加拥堵。有些项目为了提高利润率，商业几乎铺满了整个地块，而应该有的市政道路等公共配套，由于土地使用权已经归企业所有，政府再也无从把控。这种局面在郑州市正愈演愈烈。
开发规模和企业实力的不相当，过度使用财务杠杆，增加了隐形负债和市场风险。“城中村”改造一般都存在的开发周期长、规模大、体量大的特点。而土地款不足额支付就能取得土地使用权的现象，则给很多有关系、有门路、不规范的企业提供了机会。这些靠关系生存的房地产企业大多没有充足的自由资金支持和雄厚的项目运作实力，而是以小博大，以微薄的资金操作大型的项目，用安置房建设资金来开发建设商品房。这种做法由于其本身带来的财务风险，以及一旦出现问题之后产生的一系列连锁反应，无疑是在与虎谋皮：
1、 一旦项目销售受阻，开发商资金链断裂，首先受到冲击的必然是村民的还迁房。因为开发商大多并未将土地款全部付清，而是仅在缴纳政府收益金的同时承担还迁房的建设，而建设资金并未一次交清，导致在销售困难时没有资金进行还迁房建设，最终导致村民的利益无法保证；
2、 城改项目在运作中一旦由于各种因素导致销售受挫，受苦的不仅仅是村民，往往普通商品房的小业主也会成为受害者，在这个以小博大的游戏中，郑州某品牌开发商在开发地王项目中的失败已经成为例证，最终业主、所有合作者，乃至政府都背上了沉重的负担，造成的恶劣社会影响更是无法用金钱衡量；
3、 更有甚者，目前已经有开发商开始用正在运作项目的流动资金进行多个项目的滚动开发，在还没有足够资金进行现有项目开发的情况下，已经运用仅有的流动资金开始进入新项目的前期工作，这个游戏更加危险，如果出现问题，则造成的影响会更加恶劣和严重。
开发速度和开发节奏的不匹配，使城改项目假繁荣、假安定的背后潜藏危机。按照计划，郑州将对280多平方公里建成区内143个城中村进行改造，涉及30万常住人口、10万亩土地。而从2004年至今，已经被政府批准实施城中村改造的村组已将近70个，而已经开发销售的楼盘项目有十几个。这种高速发展的“城中村改造”现象貌似繁荣，却并不是房地产健康发展的写照。不但企业应该量力而行，政府也应该有计划、有节奏地控制开发速度、把握投放体量。如果仅关注开发速度，则会在局部区域造成多个开发项目同时投放市场的情况，不但造成恶性竞争，导致开发商应有的利润得不到保证，留下隐患，而且过大的投放体量也不符合正常的市场发展规律。
政府在整个过程中参与度不够，对过程缺乏监控，不能有效均衡各方面利益，导致开发商权益不能得到有效保障。政府的各个主管单位在城改项目中的应该始终作为主导，承担起自己应该承担的责任，而企业作为一个参与者，做好自己的事情、承担应该的责任即可。而目前的情况是村民不明白，或者不能完全明白各方应该承担的责任，不明白企业仅是还迁房的承建方，只有政府才是主体单位，委托企业进行建设；更或者说，在项目运作的一开始，各方都没有明确应该承担的责任和义务。常见的情况是，村民中间一旦出现派系斗争，或者对于项目的开发有任何的疑问或意见，开发商都会成为责任的承担者，村民会条件反射式的将所有责任归结到开发商身上。这种责权的不对等，也造成了很多有实力的企业对城改项目退避三舍的原因，即使有心参与，也被这种不应该承担的责任所逼退。而作为这种斗争的副产品，普通商品房的小业主、众多参与到建设中的合作者，都无一例外地成为受害者之一，继而会产生程度不同的社会不稳定、不和谐。
二、如何走出“城中村”改造的困局
面对着目前“城中村改造”存在的结构性问题，我们只有从根源入手，从一级土地市场入手，政府积极引导，改变“以小博大”的游戏规则，才能引导“城中村”改造项目朝着良性的轨道发展。
1、政府或政府控制的相应机构主导一级土地市场，企业完全市场化的操作二级开发市场
一级土地市场和二级开发市场的界限不清，是导致目前“城中村”困局的根源。因此，需要从源头出发，彻底分离一级土地市场和二级开发市场。一级土地市场必须掌握在政府手中，政府主导土地的拆迁和村民的安置，把生地变成熟地，把拆迁安置用地和商品房用地分离开来，商品房用地通过招拍挂的形式进行交易，直接投入二级市场，然后由企业完全市场化的开发建设，把熟地变成商品房；安置房用地由政府主导建设或另外委托建设。同时，政府要完全主导拆迁和配套设施的建设，保证开发商完全市场化的进入二级开发市场。这样就最大程度的明晰了一级市场和二级市场的界限，明确了政府和开发商在城改项目中的权责。
2、规划在先，资金保障，让城改项目与城市区域功能定位相一致
政府一定要站在城市整体规划的高度上，根据不同区位的区域功能定位，制定城中村改造总体规划，对城改项目进行统一规划、统一改造，对于土地面积不足改造需要的城中村可对周边旧城区进行连片改造，但应统一规划、统一改造。政府应该根据整体规划和功能定位要求，出台控制性详细规划，对城改项目的土地范围、建筑房屋性质和规模、城市公共设施、公共绿地等做出明确规定。同时，政府要足额的收取土地款，并保证土地款中用于基础设施建设的资金足额、快速的投放到位。只有详细的前期规划和足额的资金投入，才能保证城改项目于城市区域功能定位相一致。
3、足额支付土地款，减小财务杠杆的作用，让资金雄厚的开发商拥有土地资源
政府要增强政策的前导性和一致性，在招拍挂文件中明确土地款的构成、金额和支付时间。土地款的足额支付可以最大限度的减少财务杠杆的作用，最大限度的规避财务风险，对房地产企业自由资金提出了很大的要求，这样即可以保障政府进行前期拆迁的费用，又为安置房建设提供了充裕的资金。同时，土地款的足额支付更是对开发商实力的最好检验，避免了有门路、有关系、不规范的企业获得土地资源，营造一个良好的土地市场交易环境，彰显了土地资源的稀缺性，让更多的有责任、有理想、有实力的优秀开发商获得土地资源，避免“以小博大”的游戏。
4、出台控制性详规，分期、分批、分块开发
针对目前城改项目开发速度和开发节奏不匹配的问题，政府要通过政策性条例的出台，以招拍挂文件为界，详细的规定拿地、开发的相关流程，做到规范条件的具体前置，积极引导，坚持“条件成熟一个开发一个，再成熟一个再开发一个”的原则，有规律、有节奏、有计划的分期、分批、分块进行改造。对于条件不成熟的城中村不要改造，不要急着在几年内就把所有的城中村都拆完，防止一哄而上，操之过急，无序滥改。对于面积较大的城中村项目，可以对土地进行分块进行招拍挂，但土地款一定要足额支付，这样既可以提高土地利用效率，又可以规避项目过大而带来的市场风险。
5、均衡政府、村民、企业利益，实现多方共赢
政府在城中村改造项目中，应尽可能的减少政府收益金，把这部分费用让利给开发商，政府的收益应该主要放在二级商品房市场销售的税收上。同时，政府应该营造一个良好的经营秩序，做到项目的配套、规划与城市化进程相一致；村民应该从自身的真实利益出发，不能因为少数人的蛊惑就视合同为儿戏，随意更改，应该理性的看待城改给自己生活方式和生活质量带来的好处；开发商的收益，靠的不是拖欠土地款、不仅仅是财务杠杆，而是项目品质、销售回款和银行再融资。只有坚持这样的原则，才能均衡政府、村民、企业利益，实现多方共赢。
总之，一级土地市场和二级开发市场的彻底分离是城改项目的根本，与城市区域功能定位相一致是对城改项目的要求，足额支付土地款是城改项目的保障，分期、分批、分块开发是城改项目的途径。城改项目只有坚持统一规划、政府主导、市场运作、群众自愿，才能实现政府、村民、企业的“三满意”，才会顺应市场发展的基本规律，营造一个良好的房地产发展环境，为推动城市化进程做出更大的贡献。
